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美国减税政策的历史演变及启示

叶君田淑慧

(吉林大学,长春130012)

摘要自20世纪30年代以来,美国历史上先后经历了五次较大规模的减税政策。可以说,美

国的减税政策史是一部沉痛与光辉并行、曲折与浩荡兼具的发展史。本文重点研究美国减税政策的历史演

变轨迹,并在此基础上进一步分析它带来的启示和借鉴作用。

关键词减税政策税收负担演变启示美国

中图分类号F811文献标识码A

收稿日期:2010!06!22

作者简介:叶君,吉林大学外国语学院副教授。研究方向:英美历史文化、跨文化交际。田淑慧,吉林大学行政学院硕士研究生。研

究方向:公共政策分析。

减税政策是一种扩张性政策。它是指通过降

低税率、缩小征收范围、取消或停征某些税种等

手段来调整或改变既有税制,进而降低企业或居

民税收负担的一种税收政策,表现为一定时期内

主体税种和重要税种税负的下降。它通过发挥税

收的乘数效应,对经济增长、供求关系、财政收

支、价格机制、就业水平等产生影响。美国是世

界上的头号经济强国,被公认为是在减税方面最

具有代表性的国家。它的税收政策是其宏观经济

政策及财政政策的重要组成部分,也是消费及社

会政策的主要工具。美国的减税政策取向对世界

各国的税制变革及经济增长具有引领和导向作用。

1美国减税政策的历史演变

美国真正意义上的减税政策始于20世纪30

年代的经济大萧条时期,标志性的著作是凯恩斯

于1936年出版的∀就业利息和货币通论#一书。

减税政策的实施带来了美国的GDP不同程度的增

长,增加了私人储蓄和投资,∃唤醒%了美国经

济。美国减税政策的演变可以大致分为以下5个

时期。

11正统凯恩斯主义:20世纪40~70年代的美

国减税政策

在20世纪30年代初,资本主义世界发生了

空前严重的经济危机,失业率居高不下,银行机

构大量倒闭,通货膨胀加剧。这些严重动摇了西

方世界对自由市场经济内在稳定机制的信心。自

此,提倡政府干预经济的凯恩斯主义登上历史舞

台。凯恩斯主张实施减税在内的扩张性财政政策

以刺激总需求,它成为二战后直至整个70年代资

本主义国家财政政策和税收政策的灵魂。

就在20世纪40年代,美国的凯恩斯主义者

阿尔文&哈维&汉森提出补偿性财政政策的观点。

他主张政府应逆经济风向行事,交替使用扩张与

紧缩两种办法:在经济萧条期间,采用赤字预算

的膨胀政策,扩大政府开支,减低税率,提高社

会总需求;在经济繁荣期间,采用盈余财政的紧

缩政策,缩减政府开支,提高税率,降低社会总

需求[1]

。补偿性财政政策的实施在一定程度上赢

得了美国经济的平稳发展。但是到了20世纪50

年代,补偿性财政政策出现了各种失误,导致经

济出现长期停滞不前的∃艾森豪威尔停滞%局面。

1961年,肯尼迪当选美国总统,为了使国内

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Dec2010经济迅速走出∃艾森豪威尔停滞%的泥潭,他接

受了经济顾问委员会主席瓦尔特&海勒等凯恩斯主

义者的增长性财政政策的主张,并于1962年开始

全面推行减税并实行税收优惠政策,使个人所得

税税率由20%~91%的范围降到14%~70%,公

司所得税率从52%降到48%[2]

。它扩大了社会总

需求,并刺激了美国经济的快速增长。此次减税

被认为是凯恩斯主义经济学最成功的应用之一。

随后的美国第36任总统约翰逊继承了肯尼迪的减

税政策。一方面,他于1964年2月推动国会批准

了肯尼迪生前留下的∀减税法案#,使公司税削减

255亿美元,个人所得税削减110亿美元;另一

方面,又提出∃向贫穷开战%、建立∃伟大社会%

等执政口号,在实践中把政府通过政策干预经济

的规模和力度扩大到空前的范围,美国的实际

GDP以令人瞩目的55%的平均速度增长。但是

到70年代末期美国经济出现了滞涨的局面,凯恩

斯主义宣告失灵。美国终结了长期单一使用凯恩

斯扩张性财政政策以刺激经济增长的历史。

12里根革命:20世纪80年代的美国∃供给性减

税%政策

1981年里根上台,为克服美国经济发展中的

滞胀问题,他转而采纳了供给学派的经济政策主

张,以全面减税作为推动经济发展的良方。里根

政府共实施了两次大规模的减税方案:(1)1981

年美国国会通过的∀1981年经济复兴法案#。此

法案主要包括将个人所得税最低税率14%和最高

税率70%分别降至11%和50%;颁布了加速折旧

条例(ACRS),允许企业以∃重置成本%来计提

折旧;减少政府对个人、企业和州政府工作的不

必要干预;支持稳妥可靠的货币政策;增加国防

开支,提高军事预算等内容;(2)1986年通过的

税制改革法案。在继续进行大规模减税的同时

进行税制改革,通过扩大税基,降低税率,加强

公平,简化管理等方式来解决税制繁杂的弊端,

以促进经济增长。这是引发了世界范围内的税收

体制改革的主要原因之一。表1详细列出了1981

~1986年间里根政府的减税额度。

表1里根政府的∀经济复兴法案#对联邦政府税收的影响[3]

项目198119821983198419851986

个人税和非税收入48412871117514141721

公司利润税收入57112208277398537

企业间接税和非税收入5265

社会保险税收入55666

总额1055241076144818212256

(注:减少额,亿美元)

里根政府的减税政策涉及的税种多、减税数

额庞大,在世界减税史上也是极为罕见的。有资

料表明,里根1981~1986年的减税使得美国国内

的GDP迅速增长,1983年、1984年和1985年的

GDP增长率分别为36%、68%和34%;失业

率从1982年的97%下降到1985年的72%。里

根政府的∃供给性减税%扭转了20世纪70年代

末高失业率、高通胀率的经济∃滞胀%局面,为

企业积累了资金,改善了居民的生活质量,刺激

了20世纪80年代美国经济的发展。

13国家干预型平衡预算:20世纪90年代的美

国减税政策

进入20世纪90年代,在经济全球化浪潮的

推动下,世界各国和地区之间的资本流动加强,

税基复杂多变,国际间的税收竞争日趋激烈,再

加上战争因素,美国财政于1991年出现了高达

2687亿美元的巨额赤字。高赤字伴随着高利率、

高负债、高汇率和高贸易赤字,这∃五高%问题

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Dec2010使老布什总统在位期间经济出现了严重衰退。为

了摆脱这种局面,1993年克林顿上台,扭转了

∃里根经济学%片面强调供给的财政政策,推行

∃综合经济发展计划%以振兴美国经济。

克林顿的∃综合经济发展计划%是一种增税

与减支并重的国家干预型平衡预算政策。它在财

政税收方面的内容主要是:∃把财政赤字从1993

年的3167亿美元减至1997年的1810亿美元。办

法是:5年内增税3200亿美元,把个人所得税率

由31%提高到36%,最高达39%,公司所得税税

率由34%提高到36%;削减预算支出5000多亿

美元,其中削减国防预算880亿美元,削减医疗

保健支出和裁减10万名政府机构人员的支出。[4]

%

1997年,美国国会又通过了∀财政平衡预算法

案#和∀减税法案#,对税收进行可增可减的调

整。包括降低长期资本利得税的最高税率,增加

儿童扣税额,提高遗产税与赠予税的免征额,提

高对个人退休账户的税收优惠等措施。克林顿政

府实施的一系列平衡预算的财政政策,使美国的

GDP增长率高于世界同期经济年增长率的25%,

创造了更多的就业机会,削减了财政赤字,美国

的财政状况进一步好转。

14最富争议的联邦减税:21世纪初小布什政

府的减税政策

2001年3月美国经济重现低迷,结束了长达

120个月的经济增长。美国税制不公平、偷税漏

税严重的弊端暴露无疑。小布什上台以后,效仿

里根的减税增支政策,企图再次利用减税拉动美

国经济增长。在一片反对声中,美国议会终于在

2001年通过10年减税135万亿美元的∀经济增

长与减税一致法案#。主要是削减个人所得税,计

划将个人所得税最高边际税率由396%降至

33%,并简化税率级次;增加了儿童税收抵免限

额,由500美元增加到1000美元;提高遗产税的

免征额,并计划于2010年取消遗产税等。这些减

税措施使小布什政府见到了经济复苏的曙光。布

什政府进一步加快了减税的步伐,于2002年通过

∀创造就业与工人受助法案#,2003年通过∀就业

和经济增长减税协调法案#,又提出10年减税

3500亿的计划。

布什政府的一系列减税政策遭到了经济学界

和广大民众的强烈反对。布什减税的政策效果究

竟如何呢?美国商务部在2003年7月的报告显

示,2003年第二季度美国经济增长了24%,已

经超过了18%的预期,经济开始复苏,消费、

投资、就业、库存等一系列经济指标均有所好转。

但也有批评显示,布什的减税更有利于中高收入

阶层积累财富,因为它将60%的好处给了那些年

收入超过10万美元的人,使美国社会的贫富差距

和不公平现象加剧。

15金融之战:迎接世界性金融危机挑战的奥巴

马新政

始于2007年8月的美国次贷危机在全球范围

内蔓延,金融市场出现恐慌,国际投资银行纷纷

破产。金融危机把美国带入二战后经济最漫长衰

退的寒冬。为拯救美国经济,奥巴马提出了刺激

就业增长的一揽子计划。奥巴马计划的关键词就

是∃减税%。他提议国会通过减税法案来鼓励小型

企业投资并且雇用更多工人,新投资的资本收益

税在1年时间内将降为零,而对投资支出的减税

有效期将延长至2010年底。

奥巴马的减税法案的出台具有很强的阶段性

特征。2008年2月,奥巴马政府颁布了减税规模

为1680亿美元的∀2008经济刺激法案#。同年8

月,金融危机形势日趋恶化,奥巴马政府又迅速

通过了∀2008年紧急经济稳定法案#和∀2008年

延长税收(优惠)和最低选择税减免法案#,提出

减税约1100亿美元的计划。其中包括对可再生能

源、交通和能源安全等4个方面的税收优惠,延

长灾害减免期限,提高子女抵免限额等。进入

2009年以后,美国议会又通过了∃刺激经济法

案%,规定的减税规模约为2810亿美元,创造350

万个就业机会。为了进一步控制财政赤字,奥巴

马陆续向国会递交了2010年度预算案和2011年

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Dec2010联邦政府预算案,均涉及到了促进经济增长的税

收计划。

从美国减税政策的发展历程来看,有一个事

实十分明显:经济处于萧条时期,减税和相关的

税制改革备受青睐。总体来讲,美国的减税实践

没有阻碍自由市场的发育,而且它已逐渐成长为

一种长期的财政战略选择。始于美国经济大萧条

时期的真正意义上的减税政策到现在已经有70多

年的历史,从其实践的效果来看,适度、公平的

减税政策能够∃唤醒%资本主义国家的经济,又

具有广阔的扩展空间。

2美国减税政策演变的启示

着眼于美国的减税政策,无论是肯尼迪!约

翰逊时期的需求性减税、里根的供给性减税,抑

或是奥巴马政府的一揽子计划等,减税政策已经

成为美国刺激经济增长的主要政策工具,体现了

政府的政策意图和经济政策理论的发展趋势。它

带来了诸如GDP的增长、储蓄和投资增加、暂时

缓解通货膨胀等功效。从整个美国减税政策的历

史演变中,可以获得如下几点启示。

21减税是政府调控经济的重要政策工具,其作

用不可替代

减税政策的作用是通过影响市场经济微观主

体的决策而间接实现的。对企业而言,税收是企

业进行投资活动的重要成本。采取加速折旧、投

资抵免等减税政策会降低企业的投资成本,引导

资源由非生产性投资转向生产性使用,扩大生产

规模,提高企业投资的预期利润率。对个人而言,

减税会增加居民的可支配收入并积极参与到各种

投资活动中,抑制闲暇消费,有利于劳动供给的

增加。因此减税政策是增加社会储蓄、投资、

劳动以及就业的有效政策工具,比增加政府支出

更有效应。所以政策制定者应该充分认识到减税

在财政政策体系中的地位,提升减税政策的重要

性,发挥其得天独厚的优势来拉动经济的增长。

22减税政策应该供求并重,并适时作出调整

美国20世纪30年代以来的减税实践表明,

减税具有∃需求%与∃供给%双重效应,单一地

使用需求或者供给手段都行不通。供求∃天枰%

的失衡,必然限制减税政策效果最大限度的发挥。

需求决定供给,而供给又反过来对需求起到引导

作用。如果只重视总需求,实施片面的需求管理

政策,会使总供给与总需求失调,出现经济∃滞

涨%;如果只重视总供给,则容易引发经济衰退或

下降。因此减税政策的设计者应该以美为鉴,

努力寻求各种财政理论的最佳结合点,避免出现

供需一手硬一手软的现象,并在供求失衡之时进

行适当的微调,做到供需并重。

23对减税风险要给予足够的重视,谨慎选择减

税策略

从美国减税的历史实践上看,减税对经济发

展能起促进作用。但减税风险是减税政策制定和

实施中不可规避的问题,主要包括以下4个方面:

(1)影响政府的财政收入和支出。就短期来看,

减税直接减少政府财政收入,进而会造成政府可

利用支出的减少,并可能带来大量的财政赤字和

∃债台高筑%现象;(2)影响资源的配置效率。减

税的出发点是税收政策延伸后对经济发展产生的

积极效应,实际上是向公众让渡部分利益,引发

国家与纳税人之间的收入再分配。如果减税措施

使用不当,将造成市场主体间的不平等竞争;(3)

影响税制的严肃性和固定性。减税政策的实施是

对税收政策的局部调整或否定,因此必然对既定

税制的稳定性造成冲击。如果不同时期和不同目

标的减税政策之间缺乏协调配合,就更会加剧税

制的复杂化;(4)减税政策本身具有时滞性。减

税的政策效果不如增加财政支出那样明显和直接,

具有一定的滞后效应,它对经济的激励效果往往

在要很长一段时间才会完全凸显出来,尤其是在

扩大内需和提高居民购买力方面。

减税风险是客观存在的,它给减税政策的运

用增加了难度。这就要求决策者在借鉴美国减税

的经验的基础上,必须对减税风险给予充分的重

视。如果政府可支配的财力充足,则可考虑实施

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Dec2010全面的大规模减税,否则应采取相对谨慎的减税

策略,力争把风险维持在可控范围内。

24减税应与发展民生相结合,努力寻求社会公平

从就业和经济增长方面去考察减税政策的动

机及效果并不难,难的是减税如何真正的实现社

会公平。从实际情况看,美国的减税法案受到抨

击和质疑最多的也正是关于减税的公平性问题。

很多学者认为,美国减税拉大了贫富差距,不符

合低收入者福利的增加和利益最大化的需求,它

更有利于中高收入阶层财富的积累,使得纵向公

平难以实现。因此在设计减税政策时要有意识

的向低收入阶层和弱势群体倾斜,着重减轻低收

入阶层的税收负担,并努力完善社会保障体系,

增加对民众基本公共物品的供应,并且通过各种

∃民生%支出,加大对低收入阶层转移支出和补助

的力度,做到公平和效率兼顾,使减税政策最大

限度的发挥作用。

25减税要与其他政策配套实施,共同发挥作用

相对于20世纪30年代的经济危机时期,如

今美国经济发展水平和宏观经济环境已经发生了

巨大的变化,可谓时过境迁。但美国减税政策的

历史经验表明,美国政府在实施减税政策的同时

还配合着财政、货币、汇率、价格杠杆等措施,

使他们共同发挥作用。比如,政府可以通过控制

货币供应量来调节整个经济,用发行货币的手段

来配合减税政策;当减税造成收不抵支时,可以

利用发行国债的手段来弥补财政的空白;为了平

衡减税带来的财政收入的减少,可以采用有增有

减的税收政策,在某些不影响国计民生的产业部

门适当的增税等。总之,为了应对刚性的财政支

出,使减税政策取得预期效果,避免单兵冒进,

有关减税的安排必须与其他政策配套实施。

参考文献

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济出版,1990:1836

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1917~1985,NewYork:Praeger,1987

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375

4.丁冰,张连城.现代西方经济学说[M].中国经

济出版社,2002:97

TheDevelopmentandEnlightenmentoftheUS.TaxReductionPolicy

YeJunTianShuhui

(JilinUniversity,Changchun130012,China)

AbstractSincethe1930s,large-scaletaxreductionpolicyhasbeencarriedoutforfivetimesintheUS.history.Inanother

word,theUS.historyoftaxreductionhasbitterexperienceparallelswithgloryandbothtwistsandmagnificence.Thepaperismainly

focusedonthedevelopmentoftheUS.taxreduction,andthusfurtheranalyzesitsenlightenmentandtheuseforreference.

Keywordstaxreductionpolicy;taxburden;development;enlightenment;TheUnitedStates

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