建筑领域民工工资拖欠成因及解决方法探析

农民工工资拖欠现状随着城镇化建设的加大，城镇经济的不断发展，大量的农民从农村移到城市中，成为城市中的一员，但是但是他们是农业户口，户籍是农民，主要从事二、三产业劳动，就职业来说他们是工人，这就是农民工。

农民工为城镇经济发展作出了巨大贡献，但是农民工的合法权益保障缺乏，特别是在建筑行业农民工工资拖欠问题非常严重，据新华社报导，我国建筑行业目前有3800万从业人员，其中农民工有3000多万，拖欠工程款和拖欠工资会直接影响到这些农民工的切身利益，建设部提供的数据显示：全国累计拖欠工程款3660多亿元。截止8月6日已解决农民工工资282.79亿元，占拖欠农民工工资总额的23.49亿的87.42%，由以上数据可以得知农民工占了建筑行业人员的绝大多数，农民工工资拖欠现象仍然存在，解决好农民工工资拖欠，不仅仅是维护农民工的切身利益，而且还关系到社会的和谐发展，国家的稳定，因此说，农民工工资拖欠问题必须得到重视和解决。

造成农民工工资拖欠问题的原因

1、施工企业问题

（1）劳动合同签订率低，没有劳动用工备案在建筑行业，只有极少数管理人员签订了劳动合同，这部分人的工资基本上能够兑现，而绝大部分农民工没有签订劳动合同，据劳动部调研信息数据显示：目前农民工合同签订率仅占12.5%，并且施工企业招用人员后没有进行劳动用工备案，根据《劳动部颁布的劳动力市场管理规定》第十四条“用人单位招用人员后，应当自录用之日起30日内，到当地劳动保障行政部门办理录用备案手续，并为被录用人员办理就业登记。”

（2）施工企业层层转包施工企业层层转包是导致农民工工资拖欠的重要原因。在工程发包、承包、转包过程中，工程往往转包给一些没有资质的个体老板，这样农民工工资则必须等到包工头与建筑单位结算工程款后才能发放，工程建设劳务分包过多，造成支付环节及利润分配次数较多，导致农民工工资拖欠，《建筑法》第二十九条第三款“禁止总承包单位将工程分包给不具备相应资质条件的单位。禁止分包单位将其承包的工程再分包”。施工企业违法转包，造成拖欠后果。

2、农民工方面的原因

（1）自身法律意识淡薄农民工往往认识包工头，经常跟随他们外出做活，他们不签订劳动合同，只是与包工头达成口头协议，若发生欠薪，农民工不知道采用法律途径解决，常常采取跳楼、堵门等极端方式，结果自己触犯法律，后悔莫及。

（2）没有欠薪证据在一些农民工投诉案件中，由于农民工和包工头之间中、是口头协议，较少签订劳动合同，一旦发生欠薪，包工头不打欠条甚至死不认帐，劳动监察部门或仲裁部门处理起来困难较大，费时，费力，甚至无法处理。

3、作为业主（发包单位）方面的原因造成农民工工资拖欠的另一个主要原因是发包单位没有及时拔付工程款给建筑企业，建筑企业没有工程款，自但是然地不可能支付农民工工资。

4、执法监督方面的原因

法律规定对欠薪者处罚力度小，且处罚程序复杂，时间长。对农民工工资执法监督主要依据劳动法律、法规，依靠劳动监察部门。根据国务院2004年11月1日颁布的《劳动监察条例》第二十六条第一款规定“克扣或无故拖欠劳动者工资报酬的，由劳动保障行政部门分别责令限期支付劳动者工资报酬，逾期不支付责令用人单位按照应付金额50%以上1倍以下的标准计算，向劳动者加付赔偿金”。从以上规定看，拖欠发生后，劳动部门先是责令其限期支付，而后是责令用人单位支付，而对用人单位没有处罚规定，并且依照《行政处罚法》和《劳动监察条例》规定执法程序是劳动监察部门首先调查取证，然后责令欠薪单位限期支付，未限期支付，则以拒绝劳动监察，则对该单位下达听证告知书，三天听证期后，仍不支付则下达行政处罚决定书，规定欠薪单位三个月内提起行政复议或行政诉讼，如果对方仍未履行，再根据行政诉讼法，劳动行政部门再向法院申请强制执行。在这三个多月的时间内，若发生欠薪单位倒闭或负责人转移财产，导致无财产可支付农民工工资情况时，劳动部门没有法律的授权，缺乏有力先行强制权力，使某些欠薪单位钻法律空子，逃避应负责任，最终受害者还是农民工。下面的例子很能说明问题：杭州临川房层建筑公司包工头彭某承包了上饶县宏法实业有限公司的工程，但是至今仍拖欠400多个农民工工资30多万元，当地的劳动监察大队已经下达查处10个多月，但因为包工头彭某畏罪潜逃，而杭州临川房层建筑公司在一无资金二无办公场所和资产的情况下，法院无法执行到位，因此造成被拖欠的400多个农民工工资至今仍得不到解决。

解决办法

（一）劳动立法方面 加强劳动工资立法原劳动部94年颁布《工资支付暂行条例》，其中没有规定对拖欠工资的用人单位进行处罚的规定。《劳动法》规定了“责令支付劳动者的工资报酬，经济补偿，并可以支付劳动者经济赔偿”而这对欠薪单位而言，根本无关痛痒。我国目前还没有制定《工资法》，不少老板正是钻了这个法律漏洞，肆意欠薪，因此制定《工资法》提高立法层次，增强可操作性。可增加如下内容：

（1）增加对灵活就业人员实行周、日、小时工资制的可以按周、日 、小时发放工资。灵活就业人员是指以非全日制、临时性或弹性工作等灵活形式就业的人员。其中包括季节工，劳务承包工。农民工作为灵活就业人员应该根据其工作特点，工作岗位不同发放工资。

（三）刑法处罚力度方面《刑法》应把欠薪定为犯罪。《劳动法》对于用人单位拖欠工资的行为，规定的唯一责任就是补发工资和支付一定补偿，而无须承担任何行政责任和刑事责任。因此有的包工头欠薪后，往往将财产席卷一空，一走了之，欠薪不仅损害了广大劳动者的合法权益而且易引起群体性事件，影响社会的稳定。为了打击恶意欠薪，可采取刑法手段，明确规定欠薪逃匿经营者的刑事责任。

适用法律人人平等是法律的基本原则。企业（承包人）和民工是平等的民事法律关系，我国的《刑法》对企业（承包人）合法财产的保护设置了挪用资金罪和职务侵占罪等刑法规范，以从刑法的角度保护企业（承包人）的合法财产；《刑法》第270条规定了侵占罪，保护公民合法的特定财产不被他人非法占有。现实中如果民工私自变卖了工地的材料，可能要以职务侵占罪，或者盗窃罪受到刑律处罚。如前段时间媒体曾报道，广东一个16岁的打工妹因为“激情”讨薪，被法院以毁坏财物罪判刑③。而对民工的工资碰到类似侵害问题时却缺少这方面的刑法规定加以保护。当民工的工资遭到承包人的侵害，而民事法律又无能为力时，这对民工来说是很不平等的。因此用人单位违法劳动管理法规，故意克扣、拖欠劳动者工资，情节严重的就构成犯罪。《广东省工资支付条例》第五十一条规定“对采取逃匿方式拖欠工资，致使劳动者难以追偿其工资而引发严重影响公共秩序案件的用人单位法定代表人或经营者，由公安机关处理，构成犯罪的依法追究刑事责任”。恶意欠薪罪的犯罪构成，犯罪的客体是欠薪者侵犯了社会主义的私人财产关系；犯罪的客观方面是欠薪者实施欠薪行为造成了一定的危害结果；犯罪的主体是单位和自然人；犯罪的主观方面是欠薪者明知欠薪结果的发生会给他人利益、社会秩序造成危害而故意放任这种结果发生。

因此立法机关把恶意欠薪列为犯罪是当务之急，大势所趋，只有这样才能从根本上解决拖欠农民工工资的重大性问题。

（四）制定地方性法规，加大立法力度我国《立法法》第63条规定“省，自治区、省辖市人民代表大会极其常委会根据本行政区域内的具体情况和实际需要在不与宪法、法律、行政法规相抵触的情况下，可以制定地方性法规”。因此地方立法机关可以制定《劳动合同条例》，规定劳动合同的内容，解除劳动合同的条件，违反劳动合同的法律责任等条款、企业欠薪预警制度的具体办法，将企业支付农民工工资情况作为评价企业诚信等级的重要依据。建设部门对少数严重或恶意欠薪建筑施工企业可以采取清理出当地建筑市场的规定，工商行政部门，房地产管理部门，人民银行根据地方法规的授权对建筑企业进行监督，对欠薪企业进行处罚。

（五）加强执法，完善监督机制，加大对农民工工资权益的保护力度制定法律，关键还在于如何贯彻落实，执法上同样也应建立一种长效机制把农民工权益的法律、法规切实得以落实。聘请工会、妇联、纪检、人大作为保障劳动者合法权益的法律监督员，劳动监察部门应积极开展劳动用工和农民工工资执法大检查，特别是在麦收、春节等特殊敏感时期及窑场、建筑工地等用工较多较混乱的地方。在执法中还应建立和完善农民工工资支付、监控、保障制度，纠正和查处拖欠农民工违法问题，确保有关工资支付法律法规得以全面贯彻落实。各级行政执法部门对欠薪单位的处罚不仅是经济上的，还应包括企业信誉、行业准入等一系列的降级限制措施。因此充分利用法律手段加强执法，是依法维护农民工合法权益的重要保障措施。

（六）通过法律援助途径保护农民工合法权益依法维护职工合法权益是工会的基本职能之一，农民工可以依照为当地各级工会，依照《工会法》维护自己的合法权益。人民法院在受理拖欠农民工工资的案件时，对经济确有困难的当事人诉讼费应作出减、缓、免的决定受理案件后尽量缩短审理时间，多用简易程序，依法快立案、快审判，快执行；对符合条件的可采取先予执行措施；在判决时，应当为农民工诉讼的误工费、差旅等直接损失列入赔偿范围；对故意不履行判决给付义务的，执行中应支付迟延履行金。司法行政部门应加大普法宣传，不断提高农民工自身维权法律意识，广大律师应积极为符合同法救助条件的农民工实施无偿援助，法律援助中心还应对外来民工提供维权服务。公证机关应积极为农民工提供法律服务，对拖欠农民工工资的单位，由欠款单位和农民工签订具有强制执行效力的债权书（欠条）公证，在欠款到期后，可由农民工直接申请法院强制从工程款中划拔。

总之依法彻底治理拖欠农民工工资就需要把进行相应的立法、强化执法、加强监督、建立对农民工权益保护的法律援助机制，有机地结合起来，从源头上预防和制止拖欠农民工工资，才能真正堵住拖欠农民工工资的漏洞，农民工最基本的权益将得到更好的维护，对促进社会和经济健康发展，是有非常重大的现实意义。

如何解决建筑领域拖欠农民工工资问题

近年来,随着党中央、国务院以及各级党委、政府对拖欠农民工工资问题的重视,清理拖欠农民工工资工作成为各级劳动保障部门的重要任务。安徽省霍山县县委、县政府高度重视解决拖欠农民工工资问题,县劳动保障、建设、工会等部门加强协调和配合,采取一系列行之有效的措施,不断加大清欠力度,截至2005年底,已累计清理拖欠农民工工资986万元,使拖欠农民工工资的老大难问题得到有效解决,受到了国家劳动保障部、建设部、全国总工会联合专项督查组的充分肯定,更受到职工特别是广大农民工的欢迎,保障了社会稳定。

在工程竞标中往往存在附加施工企业的垫资、带资条件,使中标施工企业因资金短缺而无力保证按月足额支付农民工工资。三是建筑施工领域管理不规范、措施不到位,导致非法分包、转包现象十分普遍。大量既没有资质又没有资金担保能力的个人(即包工头)成为拖欠农民工工资的主要因素。

这些包工头既无资金又没有管理水平,一旦工程亏本,便把负担转嫁给农民工,导致农民工的血汗钱无从着落。四是建筑施工单位劳动用工行为不规范。他们不与农民工直接签订劳动合同,而是与项目部、包工头签劳务承包协议,包工头与农民工之间只有口头协议。

一旦拖欠工资,从法律上讲,很难明确劳动关系,从而加大了清欠难度。五是工资支付制度不完善。不少施工企业未把农民工工资直接支付给农民工,而是按劳务协议付给包工头,而包工头不按月支付农民工工资,只发给一定的生活费,余款年底一次性结清。

年底时若包工头一跑,便难以兑付农民工工资,极易形成拖欠。农民工在找不到包工头的情况下,极易集体找政府帮助解决问题,进而影响社会稳定。其次施工企业和劳动者特别是农民工对国家劳动保障法律法规的认识有待提高。部分施工企业一味强调施工企业困难,认为不按月足额发放农民工工资属正常现象,更不愿与农民工直接签订劳动合同和给农民工参加各项社会保险。

有的企业及管理人员甚至拒绝劳动保障行政部门监督检查;有的整而不改,软拖硬抗;有的前面改了,后面依然如故。同时农民工本身法律意识淡薄,部分农民工不知法、不懂法,更不懂用法律依法保护自身合法权益。例如去年年底,霍山县在开展农民工工资支付情况专项检查活动时,在工地询问农民工工资是否有拖欠时,均回答没有拖欠。有的农民工本身不愿签订劳动合同,认为一旦签订劳动合同,对自己是一种“束缚”,不便于自由流动,难以服从于“农忙时,自己在家干活,农闲时出门干活”的需要。

还有的农民工不愿意参加社会保险,认为参加社会保险还要自己掏钱,不如将钱放在自己口袋里放心,只顾眼前,不顾长远。有的农民工即便单位给他参保了,等到离开单位时仍要求退保。再次非公有制经济特别是个体、私营经济的迅速发展与劳动保障监察执法力量不足的矛盾日益突出。一方面一些个体、私营经济组织遵守劳动保障法律法规意识不强,故意不签订劳动合同或者签订权利与义务不对等的用工协议,不按时足额支付农民工工资,恶意拖欠。

另一方面,劳动保障监察专职执法队伍建设相对滞后,仅靠从劳动保障系统内部调剂人员从事这项繁重工作,远远不能适应形势发展的需要。针对以上存在的建筑领域拖欠农民工工资的问题,我们认为应从以下几方面去着力解决:1.建议国家尽快出台和完善相关法律法规,如《劳动合同法》、《社会保险法》、《工资支付办法》、《建筑法》等,使相关问题的解决有法可依。

2.建立农民工工资保障金制度,设立农民工工资保障金专户。

一旦发生工资拖欠,经确认后即可直接以保障金支付,切实从源头上解决和防止发生拖欠农民工工资问题。

3.要强化由劳动保障、建设、工会等部门共同组成的联合执法机制。通过近几年来的实践证明,由劳动保障、建设、工会等部门共同配合、协调,形成各部门共同执法是有效地解决建设领域拖欠农民工工资问题的办法之一。

4.进一步加大劳动保障法律法规的宣传力度,力争使广大农民工进一步了解和掌握劳动保障法律法规,使广大农民工知法、懂法、守法,运用法律武器维护自身合法权益。建议对恶意拖欠农民工工资的单位或个人加大处罚力度,情节严重者追究其刑事责任。

5.尽快解决劳动保障监察执法队伍编制和工作经费问题,以适应当前劳动保障监察工作的需要。

农民工欠薪问题的根源是什么？

临近年底对于国内劳务用工密集型行业领域，如建筑施工行业，农民工工资的发放问题一直是一项重要的社会民生问题。由于建筑施工行业的特殊性，年底通常是劳务人员集中结算薪资的时间节点，加之建筑农民工群体数量庞大，一旦出现工资拖欠问题，极易出现社会影响严重的“农民工讨薪”事件。

1.行政整治与司法惩处，欠薪压力集中于直接用人方此次四部门联合整治行动，是我国行政力量与司法力量的集中体现。

近年来我国一方面不断加大对拖欠农民工工资企业的行政监管力度，另一方面也不断健全完善关于欠薪治理、欠薪惩处的司法基础保障。如：

1、）2011年5月《刑法修正案

（八）》将拒不支付劳动报酬入刑；

2、）2013年1月，最高法院发布《关于审理拒不支付劳动报酬刑事案件适用法律若干问题的解释》，明确了拒不支付劳动报酬罪定罪量刑的具体标准和有关法律事务问题，为恶意欠薪犯罪设置了相对比较低的入罪门槛。3）2019年8月13日，人社部发布《保障农民工工资支付条例（草案征求意见稿）》，为专项立法解决农民工工资拖欠问题进行意见征询。

其中第二项的司法解释规定是目前建筑市场劳务纠纷常用的法务判决依据，此次发布会上，最高人民法院研究室副主任周加海就援引其中内容表示：惩处内容：拒不支付一名劳动者三个月以上的劳动报酬，数额在五千元到两万元以上的，或者是拒不支付十名以上劳动者的劳动报酬，数额累计在三万元至十万元以上，经政府有关部门责令支付仍不支付的，构成犯罪，应当依法追究刑事责任。满足以上条件，欠薪数额较大的，将处三年以下有期徒刑或者拘役，因拒不支付造成严重后果的，处三年以上七年以下有期徒刑。通过以上内容可以发现，无论行政整治还是司法惩处，其主要针对对象都是最直接的用人方，即施工单位、劳务公司或包工头。

而众所周知农民工工资欠问题的直接原因固然是用人方未能如期准时发放应发工资，但根源与主要原因，实际上却是源自于业主开发商的工程款拖欠问题。在低价中标且业主开发商占据市场主导地位的整体建筑市场环境下，承包商想要获取项目，往往会被要求带资或垫资施工，这就导致其资金链条十分脆弱，一旦上游开发商拖欠发放工程款，下游施工方就可能面临资金链断裂风险，以致于出现拖欠农民工工资问题。因此可以说农民工工资拖欠问题，实际上是上游开发商通过拖欠工程款发放，将相应的资金压力转移给下游施工单位所造成的结果。

而正如上文所述，目前相关的行政整治与司法惩处，都集中针对下游施工、劳务、包工头，并未触及农民工欠薪问题的根源与核心，因此很难彻底解决农民工欠薪问题。当然从农民工社会权益保障角度而言，临近岁末，行政司法力量下的整治行动，的确是短期内快速解决农民工工资拖欠问题的有效办法。

2.制度建设与制度保障，源头上根治农民工欠薪问题相较于行政力量下的短期权益维护保障，毫无疑问，制度层面的相关建设更能长久、根源的解决农民工工资拖欠问题。如广泛推广应用工程担保制度，从市场准入、工程款与工资支付保障等方面，有效防范、避免农民工工资拖欠问题的发生。

支付保障：农民工工资拖欠问题涉及两项支付保障内容，即直接原因下承包商对于农民工工资发放的支付保障；以及源头上开发商对于承包商工程款发放的支付保障。前者通过承包商向建设工程项目所在地建设行政主管部门提供农民工工资支付担保，一旦承包商未能按规定支付农民工工资，由保证人代为履行工资支付义务。后者开发商通过委托保证人向承包商提供业主工程款支付担保，一旦开发商未能按合同约定如期支付工程款，由保证人代为履行工程款发放义务或赔偿相应损失。两大支付保障功能，一方面保证施工承包商准时受到来自开发商的工程款资金，减少其资金压力，避免出现资金链断裂风险，从而保障农民工工资的发放；另一方面，即便施工承包商自身出现财务问题，无法按规定发放农民工工资，保证人也可以代其偿付，有效保障农民工群体的工资发放。

市场准入：通过发达国家工程担保制度的发展应用，我们看到工程担保制度在建设活动主体市场准入筛选与风险防控方面的更多可能。如美国的工程担保制度，承包商能否获得作为保证人的保险公司所提供的保证担保，直接决定着其能否参与相应的市场业务活动。缘何如此？答案即在于：美国保险公司依靠完善的社会信用体系制度，建立具有权威性的风险评价体系，从而将对市场业务准入筛选的话语权，有效地传导到工程建设领域的产业链环节。美国工程担保制度发挥的市场准入作用，对于国内工程担保制度发展有着重要的参考价值。

目前我国工程担保市场上，银行、保险公司与担保公司三类保证人主体同时并存，且保险保函即工程保证保险，近年来在政策与市场上的发展势头十分迅猛，这为借鉴与发展美国工程保证保险的功能模式，提供了较好的优势条件。以解决农民工工资拖欠问题为例：农民工工资拖欠问题的出现，其主要原因固然在于业主开发商的拖欠工程款发放，但与施工承包商自身缺乏足够的财务风险抵御能力也密不可分。一旦工程担保制度能够发挥出有效的市场准入筛选作用：

1、）一方面，通过与相关行政主管部门的审批结果挂钩，令不具备相应资金实力的开发商，无法获取施工许可，在市场准入门槛上提前规避可能出现的工程款拖欠风险；

2、）另一方面，通过对施工承包商资金实力、工程业绩、风险应对能力等多方面的审核与评估，将出现农民工工资拖欠风险较大的企业排除市场业务范围，从而强化建筑市场中施工承包商的整体企业实力，防范和避免出现农民工欠薪问题。

综上对于施工单位、劳务公司、包工头的行政司法整治活动，并不能从根本上解决农民工工资拖欠这一重要的社会民生问题。只有在制度层面，通过相应的制度保障作用，才能从根源上有效防范和避免相应风险因素的出现，从而彻底解决长期困扰我国的农民工工资拖欠问题。

如何治理农民工欠薪问题

临近年底对于国内劳务用工密集型行业领域，如建筑施工行业，农民工工资的发放问题一直是一项重要的社会民生问题。由于建筑施工行业的特殊性，年底通常是劳务人员集中结算薪资的时间节点，加之建筑农民工群体数量庞大，一旦出现工资拖欠问题，极易出现社会影响严重的“农民工讨薪”事件。

1.行政整治与司法惩处，欠薪压力集中于直接用人方此次四部门联合整治行动，是我国行政力量与司法力量的集中体现。

近年来我国一方面不断加大对拖欠农民工工资企业的行政监管力度，另一方面也不断健全完善关于欠薪治理、欠薪惩处的司法基础保障。如：

1、）2011年5月《刑法修正案

（八）》将拒不支付劳动报酬入刑；

2、）2013年1月，最高法院发布《关于审理拒不支付劳动报酬刑事案件适用法律若干问题的解释》，明确了拒不支付劳动报酬罪定罪量刑的具体标准和有关法律事务问题，为恶意欠薪犯罪设置了相对比较低的入罪门槛。3）2019年8月13日，人社部发布《保障农民工工资支付条例（草案征求意见稿）》，为专项立法解决农民工工资拖欠问题进行意见征询。

其中第二项的司法解释规定是目前建筑市场劳务纠纷常用的法务判决依据，此次发布会上，最高人民法院研究室副主任周加海就援引其中内容表示：惩处内容：拒不支付一名劳动者三个月以上的劳动报酬，数额在五千元到两万元以上的，或者是拒不支付十名以上劳动者的劳动报酬，数额累计在三万元至十万元以上，经政府有关部门责令支付仍不支付的，构成犯罪，应当依法追究刑事责任。满足以上条件，欠薪数额较大的，将处三年以下有期徒刑或者拘役，因拒不支付造成严重后果的，处三年以上七年以下有期徒刑。通过以上内容可以发现，无论行政整治还是司法惩处，其主要针对对象都是最直接的用人方，即施工单位、劳务公司或包工头。

而众所周知农民工工资欠问题的直接原因固然是用人方未能如期准时发放应发工资，但根源与主要原因，实际上却是源自于业主开发商的工程款拖欠问题。在低价中标且业主开发商占据市场主导地位的整体建筑市场环境下，承包商想要获取项目，往往会被要求带资或垫资施工，这就导致其资金链条十分脆弱，一旦上游开发商拖欠发放工程款，下游施工方就可能面临资金链断裂风险，以致于出现拖欠农民工工资问题。因此可以说农民工工资拖欠问题，实际上是上游开发商通过拖欠工程款发放，将相应的资金压力转移给下游施工单位所造成的结果。

而正如上文所述，目前相关的行政整治与司法惩处，都集中针对下游施工、劳务、包工头，并未触及农民工欠薪问题的根源与核心，因此很难彻底解决农民工欠薪问题。当然从农民工社会权益保障角度而言，临近岁末，行政司法力量下的整治行动，的确是短期内快速解决农民工工资拖欠问题的有效办法。

2.制度建设与制度保障，源头上根治农民工欠薪问题相较于行政力量下的短期权益维护保障，毫无疑问，制度层面的相关建设更能长久、根源的解决农民工工资拖欠问题。如广泛推广应用工程担保制度，从市场准入、工程款与工资支付保障等方面，有效防范、避免农民工工资拖欠问题的发生。

支付保障：农民工工资拖欠问题涉及两项支付保障内容，即直接原因下承包商对于农民工工资发放的支付保障；以及源头上开发商对于承包商工程款发放的支付保障。前者通过承包商向建设工程项目所在地建设行政主管部门提供农民工工资支付担保，一旦承包商未能按规定支付农民工工资，由保证人代为履行工资支付义务。后者开发商通过委托保证人向承包商提供业主工程款支付担保，一旦开发商未能按合同约定如期支付工程款，由保证人代为履行工程款发放义务或赔偿相应损失。两大支付保障功能，一方面保证施工承包商准时受到来自开发商的工程款资金，减少其资金压力，避免出现资金链断裂风险，从而保障农民工工资的发放；另一方面，即便施工承包商自身出现财务问题，无法按规定发放农民工工资，保证人也可以代其偿付，有效保障农民工群体的工资发放。

市场准入：通过发达国家工程担保制度的发展应用，我们看到工程担保制度在建设活动主体市场准入筛选与风险防控方面的更多可能。如美国的工程担保制度，承包商能否获得作为保证人的保险公司所提供的保证担保，直接决定着其能否参与相应的市场业务活动。缘何如此？答案即在于：美国保险公司依靠完善的社会信用体系制度，建立具有权威性的风险评价体系，从而将对市场业务准入筛选的话语权，有效地传导到工程建设领域的产业链环节。美国工程担保制度发挥的市场准入作用，对于国内工程担保制度发展有着重要的参考价值。

目前我国工程担保市场上，银行、保险公司与担保公司三类保证人主体同时并存，且保险保函即工程保证保险，近年来在政策与市场上的发展势头十分迅猛，这为借鉴与发展美国工程保证保险的功能模式，提供了较好的优势条件。以解决农民工工资拖欠问题为例：农民工工资拖欠问题的出现，其主要原因固然在于业主开发商的拖欠工程款发放，但与施工承包商自身缺乏足够的财务风险抵御能力也密不可分。一旦工程担保制度能够发挥出有效的市场准入筛选作用：

1、）一方面，通过与相关行政主管部门的审批结果挂钩，令不具备相应资金实力的开发商，无法获取施工许可，在市场准入门槛上提前规避可能出现的工程款拖欠风险；

2、）另一方面，通过对施工承包商资金实力、工程业绩、风险应对能力等多方面的审核与评估，将出现农民工工资拖欠风险较大的企业排除市场业务范围，从而强化建筑市场中施工承包商的整体企业实力，防范和避免出现农民工欠薪问题。

综上对于施工单位、劳务公司、包工头的行政司法整治活动，并不能从根本上解决农民工工资拖欠这一重要的社会民生问题。只有在制度层面，通过相应的制度保障作用，才能从根源上有效防范和避免相应风险因素的出现，从而彻底解决长期困扰我国的农民工工资拖欠问题。