我国耕地后备资源特点及利用措施

耕地后备资源是指在当前技术条件下，能够通过开发、复垦措施改变成为耕地的后备土地资源。

随着我国社会经济的快速发展，城市化、工业化步伐加快，大量的耕地转为建设用地。据统计1949～1996年，平均每年减少耕地82.2万公顷。1997～2000年期间占用耕地344万公顷，其中建设占用耕地73.7万公顷。实现耕地总量动态平衡，一方面是要尽量减少耕地的占用，保护好现有的耕地；另一方面，适度、适量地开发一部分耕地后备资源，以弥补经济发展和生态环境建设所引起的耕地面积的减少。今后随着经济结构调整、城市化和生态环境保护与建设等一系列政策的实施，耕地减少的趋势将会进一步加大。从国家粮食安全大计出发，保护耕地是我国的基本国策。

1耕地后备资源数量与分布

我国共有集中成片、具有一定规模的耕地后备资源734.4万公顷，其中可开垦土地701.7万公顷，可复垦土地32.7万公顷（表1）。在可开垦耕地后备资源中，可开垦荒草地为361.6万公顷，可开垦盐碱地为80.0万公顷，可开垦沼泽地为19.7万公顷，可开垦苇地为14.6万公顷，可开垦滩涂为54.7万公顷，其他可开垦耕地后备资源为171.1万公顷；在可复垦耕地后备资源中，可复垦废弃压占破坏地为16.6万公顷，可复垦塌陷地为4.7万公顷，可复垦自然灾害毁损地为11.5万公顷。

全国31个省（市、区）都有耕地后备资源，但分布极不均匀。我国的耕地后备资源主要分布在北方和西部的干旱地区，其中，蒙新区的耕地后备资源占全国的52.24%，黄土高原区占全国的12.07%。新疆耕地后备资源最为丰富，其面积达331.9万公顷，占全国耕地后备资源的45.36%，其次为甘肃省，面积为75.1万公顷，占10.26%，二者合计为55.62%。南方和东部的耕地后备资源比较少，只有拥有比较多沿海滩涂的山东省达到了全国耕地后备资源的5%。

表1我国耕地后备资源类型构成单位：万公顷

2我国耕地后备资源特点

2.1后备土地资源丰富，但耕地后备资源比重低

根据土地资源调查2002年变更数据，我国水域中的苇地、滩涂以及未利用土地面积为27224.82万公顷，其中具有潜在利用价值的后备土地资源面积约为8873.99万公顷，后备土地资源相当丰富。但是由于各种自然条件，如气候、地形、土壤以及水资源条件的限制，可以直接开发为耕地的后备土地资源并不多。集中成片的耕地后备资源只有734.4万公顷，仅占后备土地资源面积的8.24%。

2.2耕地后备资源空间分布与人口空间分布不协调

我国耕地后备资源空间分布极不平衡。45.62%的耕地后备资源集中分布在新疆和甘肃，其他省（区、市）比较少。西北地区的新疆、甘肃、宁夏、内蒙和青海耕地后备资源丰富，我国成片的耕地后备资源主要分布于此，其面积为482.91万公顷，占全国耕地后备资源的66%。西南地区的云南、贵州、四川、重庆的耕地后备资源面积为32.3万公顷，占全国耕地后备资源的4.42%。在人口密度比较大的几个区域，如华北区、华东区和华南区，耕地后备资源都比较少。耕地后备资源的这种空间分布特点与人口空间分布明显不协调，给耕地后备资源的开发利用造成了一定的困难，同时也说明耕地后备资源开发对于全国的耕地资源与人口的重新布局与配置具有重要意义。

2.3耕地后备资源以可开垦耕地后备资源为主

全国734.4万公顷耕地后备资源中，有701.7万公顷为可开垦耕地后备资源，占耕地后备资源总量的95.55%，因此耕地后备资源以可开垦耕地后备资源为主。同时虽然可复垦耕地后备资源面积少，面积较大而连片的可复垦耕地后备资源面积更少，但是由于可复垦耕地后备资源大多分布在区位比较好，经济条件比较发达的人口密集区，且主要以自然灾毁地为主，复垦为耕地的工程成本低，搞好可复垦耕地后备资源的开发，对于缓解当地人地矛盾，改善土地生态环境具有重要的作用。

2.4耕地后备资源的生态背景不良，土地质量较差

到目前为止许多生态条件较好，土地质量较高的成片耕地后备资源已经基本得到开发，而现有的耕地后备资源大多生态背景不良、土地质量较差。我国耕地后备资源主要分布在生态环境脆弱的西北干旱、半干旱地区，耕地后备资源存在着干旱缺水、盐碱、风沙、低温严寒等一种或多种限制因素，且一般限制强度较大，土地质量较差。另外东部地区的耕地后备资源中，滩涂、苇地等湿地占有比较大的比例，这些湿地对于生物多样性保护具有重要意义，多属于极度生态敏感区，应注意重点保护。鉴于上述状况，如果要开发现有的耕地后备资源，一般要防止开发中对土地本身生态质量和周边环境可能造成的危害，同时还必须进行以引水、灌溉等为主的工程建设，总体上，现有耕地后备资源的开发难度较大，工程耗资多，需要国家和地方政府的统一规划和资助。

3我国耕地后备资源开发复垦的主要措施

基于我国人多地少的基本国情，尤其在经济发展和生态环境建设的双重目标下，依据生态保护和开发并举的基本原则，合理开发一部分耕地后备资源，对于稳定耕地面积，确保我国粮食安全和可持续发展战略的顺利实施具有重要的社会经济意义。

3.1制定合理的分区开发复垦战略

我国的耕地后备资源具有明显的地域性特点，开发复垦工作应坚持因地制宜的原则，实行分区开发，分区治理。要在进一步做好耕地后备资源评价和分析的基础上，制定符合区域可持续发展的耕地后备资源开发复垦战略，做到经济效益、社会效益和生态效益的统一。在经济效益方面，集中开发条件较好、投资少、见效快的后备资源；种植业开发同加工业开发相结合，按产业化的方向搞好农副产品的深加工，使农副产品多次增值；适应市场的需要，适时调整生产结构，生产区域优势产品。在生态效益方面，开发耕地后备资源一定要立足当前，着眼长远，农业开发同区域的环境保护相协调。开发利用一定要充分论证，并采取必要的工程措施，防风固沙，控制水土流失，提高防灾抗灾能力，严防灾害对生态环境的破坏。

3.2集中财力，搞好重点工程建设

集中连片的耕地后备资源，大部分属于国家所有。对于这些耕地后备资源，政府部门要予以足够的重视，充分地管好、用好，发挥最好的效益。为了实现政府的统一管理、宏观调控以及市场经济的规模效益，要创造条件，使田块连片，开发一片，见效一片。要通过增加劳动、资金（特别是政府投资）和科技投入，集中力量搞好一些重点区域的重大开发复垦工程。

3.3搞好生态建设等配套工程建设

在耕地后备资源开发复垦工程中，要针对区域的生态环境问题，做好生态建设等配套工程。比如在干旱区开发荒草地，一定要做好荒漠化防治工程，防止造成新的土地荒漠化；在黄土高原区，一定要搞好水土保持工程；在沿海的滩涂开发中，要注意做好湿地保护和生物多样性保护等生态工程。

3.4构建开发复垦的产业化机制，实现集约开发

根据实际条件，资金短缺劳力比较充裕的地区，可发展劳动密集型产业，以劳动积累代替资金投入，搞好精耕细作，提高单产。劳力较少资金比较充足的地区，应发展资金密集型产业，高投入高产出。实行区域化、专业化生产，加速产业化发展进程，以利于劳动分工和社会化服务，提高劳动生产率。加强农田基本建设，改善生产条件，提高耕地综合生产能力。增加科技投入，提高农业增产的科技含量，使耕地单产迈上新台阶。采取切实可行的措施，因地制宜扩大耕地的开发规模，发展农业机械化，提高劳动生产率和规模效益。完善耕地后备资源开发的产业政策、金融政策、财政政策、市场政策体系，构建耕地后备资源可持续利用管理的经济机制。

3.5建立耕地后备资源监测、预警系统

利用遥感和信息系统技术，对耕地后备资源利用包括盐渍化、水土流失和土壤改良等状况进行动态监测，确立科学的评估系统，制定包括社会效益、经济效益、生态效益相结合的评估指标，及时把握其变化特点、原因和规律。在监测结果的基础上，制定动态的耕地后备资源开发与保护规划，充分分析，综合评估各地区的土地开发与保护方案，确保资源合理利用。

4开发利用政策建议

从国家宏观政策上看，我国土地资源开发利用，关键在于正确处理开发利用与生态保护的关系问题。如西部地区生态环境脆弱，土地退化严重，但恰恰是西部地区，特别是西北地区是我国后备土地资源的富集区。后备土地资源开发具有两重性，一方面如开发得当，可以有效地改善区域的生态环境；另一方面，如不尊重客观规律，极有可能导致区域生态环境的恶化。因此在土地资源开发中，必须克服两种错误倾向，一是不尊重客观规律，盲目开发，不重视生态保护，最终导致开发的失败和区域生态环境的退化；另一种是唯生态保护而生态保护，排斥土地资源的开发利用。事实上土地资源开发，如果开发方式和手段得当，不是强行向自然索取，而是在原有的基础上通过治理、利用、改造与保护，建立新的生态体系，其系统的生产力就会大大提高。实践证明实事求是的思维方式、科学的态度和手段、先进的管理和组织方式以及符合实际的融资方式和利益分配机制是土地资源开发成功与否的重要条件。

4.1在保护生态环境的前提下，适度开发部分耕地后备资源，努力实现耕地“占补平衡”的战略目标

保护和合理利用土地资源，增强土地资源的保障和供给能力，促进社会经济可持续发展，是我国土地资源利用和保护的一贯方针。由于受人口增长、经济发展和生态环境保护与建设等综合因素的影响，我国土地资源保护和利用正承受来自三方面的巨大压力，即人口持续增长对食物和生存空间的需求给土地资源保护和利用带来的压力，社会经济快速发展对土地资源总量需求的压力以及生态建设和环境保护对土地资源利用方式改变所形成的压力。从总体趋势上，我国人口将逐步接近土地资源承载能力的限度，各业用地矛盾将进一步加剧，耕地、林地、湿地等一些重要土地资源短缺问题将越来越突出，土地利用环境退化趋势在近期难以改变，我国土地资源保护和利用面临的形势非常严峻。

今后十几年是我国社会经济发展的关键时期。随着加强水利、交通和能源基础性建设，积极推进城镇化、工业化等国家宏观社会经济政策的逐步实施以及西部大开发在深度和广度上逐渐展开，非农建设用地和农业结构调整对耕地的需求将进一步加大，对耕地资源形成了较大压力。据预测到2010年和2030年，因建设占用、农业结构调整和自然灾毁等所造成的耕地减少将分别达到200万公顷和600万公顷，耕地“占补平衡”的任务相当艰巨。在积极开展土地整理和土地复垦的基础上，按照“在保护中开发，开发中保护”的基本原则，选择耕地后备资源开垦条件好，并具有建立国家级开发复垦基地条件的地区，进行耕地后备资源开发，补充耕地面积，实现国家耕地“占补平衡”的战略目标。

4.2合理利用水土资源，科学制定国家级后备土地资源开发规划

我国集中连片耕地后备资源主要分布于西北干旱、半干旱地区以及东部的沿海滩涂地区，这些地区多地处生态脆弱带，在开发过程中，稍有不慎，就可能引起当地生态环境的破坏，甚至形成灾难性的后果。要开发这些地区的耕地后备资源，必须有水，而水资源利用还不能仅从局部利益出发，必须把上下游作为一个总体来考虑，否则，会引起局域乃至全局性的生态退化，我国特别是西部地区耕地后备资源开发实际上是水土资源综合开发。所以开发耕地后备资源前提是从全局生态环境保护出发，制定针对建立国家级土地开发基地的耕地后备资源开发规划，以达到有计划地规模化开发耕地后备资源的目的。

4.3建立土地开发项目管理制度，实行土地开发的科学管理

针对具体耕地后备资源开发项目，在进行开发前，必须组织多领域的专业技术人员，从不同角度调查、研究与土地开发项目有关的自然、社会、经济和技术资料，分析、比较可能的投资建设和施工设计方案，预测项目的社会、经济和生态效益或后果，在此基础上，形成土地开发项目的可行性研究报告。编制具体实施计划，组织力量和资金实际实施，定期进行技术、质量和财务监督，实行土地开发项目的全程跟踪管理。有效保证土地开发项目的科学性和顺利实施，同时也是对土地开发进行科学化管理的关键，可以防治土地开发的短期行为，确保土地开发资金的专款专用和工程质量。

4.4建立和完善土地开发多元化融资机制，提供土地开发资金保障

土地开发是一项耗资巨大的工程，需要有大量资金保障。在组织大规模的土地开发项目时，政府投资是一项重要的资金来源。但针对具体的土地开发项目，为了减轻政府投资压力，有必要按照市场规律，建立和完善土地开发多元化融资机制，包括通过合作、股份、独资等形式，引进国外和内地资金，成立土地开发企业进行土地资源开发。从目前新疆土地开发的经验看，只要本着谁投资、谁开发、谁收益、谁负责原则，即有责有偿、风险与利益共存的原则，建立公平合理的土地开发市场机制，就可以极大地提高投资者的投资积极性。建立土地开发多元化融资机制，有效地推进土地开发进程和当地社会经济的繁荣，同时可以减轻国家财政压力。

4.5明晰和稳定产权，建立土地开发收益的公平分配机制

20世纪80年代初期农村推行的划分责任山、自留地、鼓励农民植树造林政策，由于土地产权不明晰，农民担心土地承包不稳定，积极性不高，效果不明显。80年代后期实行“四荒”拍卖或租赁承包，农民或其他投资者出一笔钱就可以得到几十年长期的土地使用收益权，而且还规定在出让期间允许转让、出租或抵押，极大地调动了各方面投资开发的积极性，推动了“四荒”资源的合理开发利用。借鉴上述的经验和教训，耕地后备资源开发，必须从法律角度确立待开发土地的使用权，建立稳定合理的土地开发收益分配机制，才能极大地刺激投资主体进行长期的开发复垦投入，调动国家、集体和个人开发的积极性。