行政诉讼司法建议怎么做

行政诉讼中的司法建议是人民法院在行政审判工作中的一项重要的延伸职能，在该类司法建议中，应注意一是对违法的行政行为不能以建议代替审判，二是应仅就法律范围内的问题提出建议。实践中应善于发现以下几方面的问题并提出建议：

1、抽象的规范性文件存在的问题；2行政执法程序问题；3行政行为的合理性问题；4案件之外的相关问题；5行政机关的应诉能力问题。同时法院自身也要提高建议的水平。

司法建议是人民法院在行政审判工作中一项重要的延伸职能。但是我国行政诉讼法及其司法解释所规定的司法建议的适用范围非常狭窄，我国《行政诉讼法》第六十五条第三款第(三)项规定：“行政机关拒绝履行判决、裁定的，第一审人民法院可以向行政机关的上一级行政机关或监察、人事机关提出司法建议。接受司法建议的机关，根据有关规定处理，并将处理情况告知人民法院。”最高法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第59条规定：“根据行政诉讼法第五十四条第(二)项规定判决撤销违法的被诉具体行政行为，将会给国家利益、公共利益或者他人合法权益造成损失的，人民法院在判决撤销的同时可以分别采取以下方式处理：……(三)向被告和有关机关提出司法建议。”但在实践中，人民法院向行政机关提出司法建议的范围远远超过了法律规定的范围。如何把握司法建议的范围、内容，如何提高法官的司法建议技能，成为实践中需要研究解决的问题。

一、行政诉讼中的司法建议概述

1、司法建议的含义

司法建议是我国司法制度中的一项重要制度，刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼中人民法院都可以向相关单位提出司法建议。行政诉讼中的司法建议是指人民法院在行政审判中，对案件涉及的不宜由人民法院直接处理的问题或行政机关行使权力的瑕疵，向行政机关提出处理意见的活动。本文仅讨论行政诉讼中的司法建议技能，故下文所称司法建议如无特别说明，均指行政诉讼中的司法建议。

2、司法建议的性质

司法建议是人民法院在行政审判之外，就审理中发现的问题向行政机关提出的建议。与行政审判不同，司法建议不具有强制力，是否遵从，除法律有特别规定外，由行政机关自行决定；如何处理，也由行政机关自行解决。但这并不意味着司法建议没有任何效力，作为司法机关向行政机关发出的正式公文，对行政机关有着重要的指导或参考意义。

3、司法建议的功能

从行政机关的角度来看，司法建议是人民法院对行政机关进行监督的重要方式之一。行政审判是人民法院对行政机关的直接监督，只解决被诉行政行为的合法性问题，其他问题不属于人民法院的审查范围。但人民法院在行政审判过程中往往会发现很多“其他问题”，若置之不理，有悖监督行政机关依法行政这一行政诉讼的宗旨，也是对审判资源的浪费，在这种情况下向行政机关提出司法建议，无疑是在遵循司法有限审查原则的前提下对行政机关进行间接监督的有效方式。

从人民法院自身的角度看，司法建议反映了人民法院对行政行为的全面审查，在监督行政机关依法行政的同时也体现了人民法院的权威。同时在审判过程中发现的囿于行政审判范围无法解决的行政行为合法性之外的问题，通过司法建议可以间接纠正行政机关的不合理行为，也能给予法官以成就感和认同感，能够促使法官们以更大的热情投入到审判工作中。

从行政相对人的角度看，有时行政相对人的实际问题仅通过行政诉讼无法得到解决，通过向行政机关提出适当的司法建议，可以更好地保护行政相对人的合法权益，有助于实现案结事了，维护社会稳定。

另外行政机关接受司法建议后执法能力得到改善，也有利于减少今后类似争讼的发生，实际上维护了更多潜在的行政相对人的权益。

二、把握司法建议的尺度

1、不能以司法建议代替行政审判

司法建议是行政审判的有益补充，法官既要严格控制二者之间的界限，不能互相代替，又要能够灵活运用司法建议，充分发挥其积极作用。行政审判是对行政行为的合法性审查，而司法建议是在行政行为合法的前提下，对存在的瑕疵或不合理之处提出的建议。如果行政行为存在合法性问题，必须通过行政审判由人民法院以具有强制力的行政判决直接处理，不能以司法建议这一不具强制力的手段代替行政审判。反之合法但存在瑕疵或不合理的行政行为不属于司法审查的范围(行政处罚显失公正的情形除外)，对此人民法院应以司法建议的方式建议行政机关予以纠正，而非直接在行政审判中进行处理。

2、处理范围仅限于法律范围内的问题

司法建议是就案件涉及的法律问题向行政机关提出的建议，对于涉及政策、国家事务、人事等行政机关内部事务的非法律问题，不属于司法建议范围。这是因为行政权与司法权是两种不同的国家权力，司法机关解决的是法律问题，而行政机关内部事务等非法律问题，既非司法机关的权限范围，更非司法机关所长。所以不能认为除行政审判应处理的问题之外，所有问题都可向行政机关提出司法建议，人民法院只能就法律范围内的问题提出司法建议，否则有越权之嫌。

三、培养发现问题的能力

提出司法建议，首先要明确需提出的建议有哪些，即在什么情况下可以提出司法建议。虽然行政诉讼及司法解释只规定了两种提出司法建议的情形，但人民法院应在更为广泛的范围内具有提出司法建议的职权。总体而言行政机关任何在法律上有瑕疵或不合理的行为，都可能成为司法建议针对的问题，从涉讼行政行为的各相关因素来看，可以提出司法建议的情形除法律规定的两种之外，还有以下几种：

1、行政行为依据的抽象的规范性文件存在的问题

在立法尚不完善的现阶段，行政机关大量的行政行为是依据抽象的规范性文件作出的，虽然这些规范性文件因属于抽象行政行为而不属于行政诉讼范围，但根据司法解释的规定，人民法院审理行政案件可引用合法有效的规范性文件。也就是说人民法院对规范性文件具有有限审查权。经审查认为规范性文件不符合法律规定的，可以不予适用。对于不予适用的这些规范性文件，人民法院可以向相关行政机关提出司法建议，指出不合法之处，建议行政机关进行修改。

另外由于规范性文件数量多、范围广、内容庞杂，相互之间难免发生冲突或真空地带。例如新、旧规定衔接中产生的问题、程序法和实体法的选择适用中的矛盾等，人民法院若发现此类问题，也可提出司法建议，提醒相关行政机关予以重视并加以完善。

2、行政执法程序问题

我国还没有统一的行政程序法，行政程序的规定散见于各不同效力等级的规定中，加之长期以来重实体、轻程序思想的影响，导致实践中行政机关存在很多不规范、不合理、影响行政相对人程序权利的现象。不合法的行政程序可以通过行政审判纠正，对存在程序瑕疵但未影响合法性的行政行为，人民法院在作出维持或驳回诉讼请求判决的同时可就行政程序的瑕疵向行政机关提出司法建议。例如公安机关作出治安行政处罚之前的告知程序、调查取证制作证据的程序等，是行政机关经常存在瑕疵的行政程序，法官在行政诉讼中对此应予以特别关注。

3、行政行为的合理性问题

行政处罚、行政裁决等行政行为中，行政机关享有一定的自由裁量权，行政机关的自由裁量权运用不当时，就产生了行政行为的合理性问题。根据我国行政诉讼法的规定，人民法院仅对行政处罚显失公正的情况有变更权，对其他行政行为的合理性问题没有进行司法审查的职权。但若行政行为确实存在合理性问题且影响到了行政相对人合法权益的实现，基于审判权的监督作用及司法为民的理念，人民法院也不能漠然视之，应就合理性问题提出司法建议。例如房屋拆迁裁决的安置房屋对被拆迁人来说明显不合理，虽不能以不合法为由撤销拆迁裁决，但若仅作维持判决，被拆迁人的利益则难以得到保障，反而会助长行政机关不负责任地作出不当裁决。对此人民法院可以通过司法建议，指出安置房屋存在的合理性问题并提出合理的解决方案，这样既坚持了合法性审查的司法审查原则，又很好地利用了司法建议这一补充手段解决了被拆迁人的实际问题，避免矛盾激化。对合理性问题的审查，关键在于掌握合理与合法之间的界限，需要法官充分熟悉行政行为的合法性要件，同时又要灵活运用利益平衡、司法为民等司法理念，判断行政行为的合理性问题。

4、案件之外存在的问题

在对行政行为进行司法审查的过程中，可能发现与该行政行为有关的需由行政机关处理的其他问题，如行政机关遗漏应受处罚的当事人等。基于审判权的复审性质，人民法院不宜直接处理，而应向行政机关提出司法建议，指明应当处理的问题，具体解决办法由行政机关自行定夺。

5、行政机关应诉中的问题

行政机关的应诉能力直接影响着行政诉讼的顺利进行和行政诉讼的社会效果。实践中经常出现行政机关应诉能力差、影响人民法院正常审理的情况，有的对行政行为合法性要件举证不全面、遗漏关键证据，有的一、二审陈述不一致，导致人民法院在证据认定上出现不应有的困难，直接影响了行政行为的合法性审查，容易引起行政相对人对行政审判的质疑。对行政机关应诉中的不当之处，人民法院在审理过程中应及时指出，审理结束后应向其提出司法建议，要求行政机关在以后的应诉中加以改进。

另外从事行政审判的法官也要善于发现问题，注意提高以下几方面的能力：

首先要加强学习，熟悉被诉行政行为依据的不同效力的各种规定，才能发现其中不合法或有冲突的地方。对相关行政执法程序也要做到全面掌握，才能洞察行政程序存在的瑕疵。

第二审理中要做到全面而细致，行政行为认定的每一节事实都应有确凿的证据证明才能予以认定，如缺少证据，则很有可能是行政程序上存在瑕疵。

第三要以司法为民作为审理案件的指导思想和基本理念，多从保护行政相对人的实体权利和程序权利的角度出发分析案件，更容易发现行政行为的不合理之处，在更广泛的范围上最大限度地发挥司法建议的积极作用。

四、提高建议的水平

司法建议的目的是处理行政审判无法处理的问题，以促进行政机关依法行政、保障行政相对人的合法权益。基于这一目的，要提高建议水平，根据具体案件情况提出适当的解决问题的方案。

提出的建议要注意视不同情况而繁简得当。如对行政程序中的瑕疵，可以在指明问题所在的同时提出具体的改进措施。如我院曾建议嘉定区民政局将申请离婚接待笔录由陈述式改为问答式，即是就行政程序提出具体的改进建议，取得了良好的效果。对于行政机关在制定其他规范性文件中存在的问题，以及遗漏应受处罚的人等案外问题，则宜仅指出问题所在，具体的解决措施由行政机关自行处理。总之在指出行政机关存在的问题的同时是否就处理方案提出具体意见，应视具体案情，根据案件及行政行为自身的性质而定，不能一概而论。要把握好建议内容的深度，既要做到有助于行政机关依法行政，又要注意不能逾越审判权与行政权之间的权力界限。

司法建议是人民法院对行政机关进行间接监督的有效手段。由于司法建议和行政审判不同，没有具体的操作规范和法律规定，法官提出司法建议的技能的培养至关重要。法官要对这一手段充分重视，在司法建议的尺度、范围、内容各方面不断提高技能，才能使司法建议的积极作用得到有效发挥。