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“依法行政”的内涵及其对我国行政制度建设的意义

一、建国以来我国依法行政的发展历程及目前存在的问题

我国依法行政是历史发展到一定阶段的产物,是我国社会政治经济发展的必然结果。在过去的20年里,它的实践大致可以划分为以下三个阶段:

一是以“依法治事”为中心的起步阶段(1978———1989),这个阶段致力于建立、健全各项行政法律制度,逐渐从依政策行政向依法律行政转变。

二是以事后的行政权力监督与公民权利救济为重心的发展阶段(1989———1996),随着《行政诉讼法》、《行政复议条例》、《国家赔偿法》和《行政处罚法》的实施,标志着我国依法行政转向以事后的行政权力监督与公民权利救济为重心。

三是强调全方位规范、制约行政权运行过程的全面推进阶段(1996———现在),该阶段我国党政各方对依法行政的本质的认识有了根本性的突破,极大的推进了我国依法行政的实践。我国依法行政工作虽然取得了巨大成就,但是由于我国20多年的依法行政的发展,基本上与经济转轨和社会转型过程同步,采用的是政府推进型模式,其现状可以概括为“五个并存”:一是成绩与问题并存;二是有利条件与困难并存;三是紧迫性与长期性并存;四是动力与阻力并存;五是把法治作为价值目标与把法制作为实用工具并存。正是这“五个并存”的现状,决定了我国依法行政在当前还不可避免地存在着一些深层次的矛盾和问题,主要表现在:

一是依法行政体制不顺,行政管理体制与发展社会主义市场经济的要求还不适应;依法行政工作讲起来重要,但在行政管理实践中却往往不容易落实到位。二是制度反映客观规律不足,难以解决实际问题。三是对行政决策的合法性、民主性和科学性重视不够,决策程序不完善,决策责任追究机制不健全,决策失误频频发生,给经济、社会发展和人民权益造成重大损失。四是行政立法和行政规范性文件制定中存在着部门利益化倾向,公开透明和公众参与不够,缺乏充分的专家论证。五是执法不严,违法不究,执法牟利现象普遍存在,缺乏严格的执法责任制。人民反映强烈。六是政府解决纠纷机制不够完善,信访、调解、裁决、复议等纠纷解决方式之间缺乏衔接和整合,制约着政府化解纠纷功能的全面发挥。七是违背法制统一原则和政令不够畅通问题比较突出,下位法与上位法相抵触,同一位阶的法律规范相冲突,有令不行、有禁不止等现象严重损害了法治的权威。八是对行政制约,监督机制不完善,导致行政权力在运行过程中相当程度地被滥用,侵犯了人民群众的权益和影响了政府形象。九是一些行政机关的工作人员依法行政的观念还比较淡薄,依法行政的能力有待提高。上述问题在一定程序上损害了人民群众的利益和政府的形象,妨碍了经济社会的全面发展。为解决这些问题以适应全面建设和谐社会的新形势和依法治国的进程就必须全面推进依法行政,建设法治政府。但是,在我国行政实践中,有关行政机关对“依法行政”的理解有些偏差,认为“依法治国”就是用法来统治公民,而“依法行政”就是用法来管束公民。这些错误观念的存在将阻碍我国依法行政的正确实施。

所以针对现实中存在的问题及对“依法行政”认识的偏差,有必要对依法行政原则的涵义进行清晰的梳理,才有助于对我国现实中存在的问题按照依法行政的内在涵义提出合理的解决措施。

二、对两大法系“依法行政”原则的涵义进行分析

(一)英美法系

现代英国的依法行政原则的涵义有以下四点:1、“合法”。政府的行为必须遵守法律,具有法律依据。2、“合理”。(1)政府的行为在实体上无缺陷;(2)遵守宪法和普通法确立的权力行使原则;(3)政府的行为不得具有压迫性。3、“程序正当”。4、“符合比例原则”。

美国的依法行政原则的涵义为:1、承认法律的最高权威,要求政府依照法律行使权力,但法律必须符合一定的标准和一定的内容,否则法律也可以作为专制统治的工具。2、为了保护公民的利益不受政府和官员的侵犯,还必须在程序方面对政府权力的行使加以限制,政府行使权力必须遵守正当法律程序。3、法律规定的权力和程序必须执行,为此,必须有保障法律权威、限制政府权力、保护公民权利的机构。

(二)大陆法系

德国行政法治原则的涵义有以下两个方面构成:1、依法行政原则。它要求行政机关受立法机关规则的约束,同时处于行政法院的控制之下,行政法院应当在其管辖范围内审查行政机关遵守法律的情况。该原则包括两项内容:(1)法律优先原则。它是指行政应当受现行法律的约束,不得采取任何违反法律的措施。(2)法律保留原则。它是指行政机关只有得到法律的授权才能活动。2、比例原则。它由三个子原则构成:(1)行政措施对目的适应性原则。即所采取的国家措施(普遍的或个案的)适应于它所追求的或法律所规定的目的,不得偏离。(2)最小干预可能的必要性原则。如果以国家措施干预公民权利自由为实现公共利益所不可缺少,那么这种干预应当是最低限度的。(3)禁止过分的适当性原则。基本意思是干预自由的国家措施对当事人来说是不过分的,对国家所追求的目标来说是适当的。

法国的行政法治原则为:1、行政行为必须根据法律。2、行政行为必须符合法律。3、行政机关必须采取行动保证法律规范的实施。

从上述分析可以看出,依法行政既是现代法治国家所普遍遵循的原则,也是各国据此原则所建立的一整套行政法律制度,西方国家依法行政理论观念、制度体制的多样性为我国依法行政提供了启示,法治理念、法治规律的普遍性为我国依法行政提供了借鉴:

1、减弱行政权的管制功能,加强行政权的服务功能;减弱行政权的微观管理功能,加强行政

权的宏观调控功能。2、在行政权的运行上,大力推动行政程序的法治化、公开化;在行政权的行使上,建立廉洁、勤政、务实、高效的公务员队伍。3、扩大行政自由裁量权,同时加强对行政自由裁量权的司法审查。4、实行救济类型多样化、救济依据明确化和救济范围扩大化。

三、我国“依法行政”应有的内涵

在我国,依法行政的理论研究和实践活动,是作为依法治国方略在政府行政领域的具体运用而被提出来的。我国的依法行政可以界定为:“各级人民政府严格依照法律的规定推行公共行政并采取有效措施保证法律实施的活动”。〔4〕可以说,依法行政既是一种理念,也是一种活动;既是目标,也是过程。它具有以下内涵:

1、依法行政首先要有法,没有法就没有行政所依据的基础。在我国,全国人民代表大会及其常委会制定的法律,国务院的行政法规,地方人民代表大会制定的地方性法规,国务院各部、委制定的行政规章和地方人民政府制定的行政规章,都是行政管理活动的依据。

2、依法行政中的“行政”是指国家行政机关所从事的对公共事务的管理活动。所以依法行政是指行政机关在从事公共事务的管理活动过程中,必须遵守法律,符合法律规定,完全按照法律的要求去做,只有这样才能达到依法行政的标准。

3、依法行政的根本含义是要用法来管理社会,而不是用法统治行政相对人,行政相对人与行政机关处于同一管理规范之下,任何组织和个人都没有超越宪法和法律的特权。这是依法行政的真谛所在。

4、在我国,依法行政的具体要求应该由以下两方面构成:(1)行政机关的立法行为应遵循依法行政原则。(2)行政机关的执法行为应遵循依法行政原则。

四、对目前我国依法行政中存在的问题的解决措施的初步的设想

在我国,人民是国家的主人,一切权力属于人民。各级政府的宗旨是全心全意为人民服务,其一切行动一定要维护和保障人民权利为出发点和归宿。要切实推进行政法治,首先要解决各级政府工作人员特别是领导工部的的认识问题。要认识到,依法治国首先要依法治权。政府要树立“公民的权利是无限的,除非法律有限制”,“行政机关的权力是有限的,除非法律授权”,“无授权则无行政”等行政法治基本观念。政府要改变原来重权力、轻义务;重管理、轻服务;重行政效率、轻行政程序的观念。行政机关应以命令行政,权力行政向依法行政和非权力行政转变。要进一步推进依法行政进程,适应建设和谐社会的要求,目前需从以下几个方面着手:

1、转变政府职能,深化行政管理体制改革依法界定和规范经济调节、市场监督、社会管理和公共服务的职能。合理划分和依法规范各级行政机关的职能和权限。完善依法行政的财政保障机制,改革行政管理方式。要认真贯彻实施《行政许可法》,减少行政许可项目,规范行政许可行为,改革行政许可方式。要充分运用间接管理、动态管理和事后监督管理等手段对经济和社会事务实施管理;充分发挥行政规划、行政指导、行政合同等方式的作用;提高政府办事效率,降低管理成本,创新管理方式,方便人民群众。推进政府信息公开。除涉及国家机密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的事项外,行政机关应当公开政府信息。

2、建立健全科学民主决策机制

健全行政决策机制。科学、合理界定各级政府,政府各部门的行政决策权,完善政府内部决策规划。建立健全公众参与、专家论证和政府决定相结合的行政决策机制,实行依法决策、科学决策、民主决策。

3、提高制度建设质量制度建设的基本要求在于提出法律方案和地方性法规草案,制定行政法规、规章以及规范性文件等制度建设,重在提高质量。

4、理顺行政执法体制,加快行政程序建设,规范行政执法行为理顺行政执法体制,就要做到加快建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制。继续开展相对集中行政处罚权工作,积极探索相对集中行政许可权,推进综合执法试点。要减少行政执法层次,适当下移执法重心。要完善行政执法机关的内部监督制约机制。

5、探索高效、便捷和成本低廉的防范、化解社会矛盾机制

积极探索预防和解决社会矛盾的新路子,要大力开展矛盾纠纷排查调处工作,建立健全相应的制度。对矛盾纠纷要依法妥善解决。对依法应当由行政机关调处的民事纠纷,行政机关要依照法定权限和程序,遵循公开、公平、公正的原则予以处理,要积极探索解决民事纠纷的新机制。

6、完善行政监督制度和机制,强化对行政行为的监督

各级行政机关要自觉接受人大监督和政协的民主监督。接受人民法院依照行政诉讼法的规定对行政机关实施的监督。对人民法院受理的行政案件,行政机关应当积极出庭应诉、答辩;对人民法院依法作出的生效的行政判决和裁定,行政机关应当自觉履行。加强对规章和规范性文件的监督。认真贯彻《行政复议法》,加强行政复议工作。完善并严格执行行政赔偿和补偿制度,要按照《国家赔偿法》实施行政赔偿。创新层级监督新机制,强化上级行政机关对下级行政机关的监督。上级行政机关要建立健全经常性的监督制度,探索层级监督的新方式,加强对下级行政机关具体行政行为的监督。

7、不断提高机关工作人员依法行政的观念和能力

首先提高领导干部依法行政的能力和水平;其次建立行政机关工作人员学法制度,增强法律意识,提高法律素质,强化依法行政知识培训;再次建立和完善行政机关工作人员依法行政情况考核制度;最后积极营造全社会遵法守法,依法维权的良好环境。